Néhány napja az Alkotmánybíróság II/822/2020. számú határozatával elkaszálta Tóth Bertalan MSZP-frakcióvezető – és 52 ellenzéki képviselőtársa – indítványát az önkormányzatok kifosztásának dolgában. Az ellenzéki képviselők a gépjárműadó 40 százalékának a településektől való elvonásáról rendelkező veszélyhelyzeti 92/2020. (IV. 6.) Korm. rendelet 4. § alaptörvény-ellenességének megállapítását kérték a testülettől.
Az ellenzéki indítványnak két ága volt. Az indítványozók egyrészt azt állították, hogy a gépjárműadó 40 százalékának elvonása sérti az 1997. évi XV. törvénnyel kihirdetett „Helyi Önkormányzatok Európai Chartáját”. Az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződésbe ütközés megállapítására irányuló indítványt hatásköri korlátozás nélkül vizsgálhatja. Meg is tette. Az elutasítás indokolása erősen véleményes. A taláros testület a maga módján logikusan arra jutott, hogy az állam által a helyi önkormányzatnak részben átengedett – az állam és a helyi önkormányzat között százalékosan megosztott – központi adó helyi önkormányzat által már beszedett részének áthelyezése a központi védekezési alapba nem hozható érdemi elbírálást lehetővé tevő kapcsolatba a Charta indítványozók által felhívott, a helyi önkormányzatok pénzügyi forrásaira vonatkozó általános, alapelvi szintű, az önkormányzatok pénzügyi forrásainak egészére vonatkozó rendelkezéseivel.
Másfelől viszont az indítványozók is joggal érvelhettek azzal, hogy miután az önkormányzatok 2020. március 15-éig elfogadták az éves költségvetésüket, rendelkeztek a kötelező és az önként vállalt feladatok ellátásáról, továbbá kötelezettségvállalásokat tettek: az így betervezett bevételeik jelentékeny hányadának április 7-ei elvonása mégiscsak alapvetően sérti a saját pénzügyi forrásokkal való – hatáskörük keretein belüli – rendelkezés szabadságát, s így a Charta 9. cikk 1. pontját.
Tanulságosabb áttekinteni viszont az indítvány másik ágának sorsát. Elöljáróban érdemes feleleveníteni az alaptörvény 37. cikk (4) bekezdés első mondatának szövegét: „Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság a 24. cikk (2) bekezdés b)–e) pontjában foglalt hatáskörében a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg.”
Ez az a bizonyos hatáskör-korlátozás, amellyel a mindenkori magyar kormányzati többség egyetlen érdemi ellensúlyát, az Alkotmánybíróságot a fideszes kétharmad kitiltotta a legfontosabb közpolitikai területről (2010 őszén valahogy nem indult 7. cikkely szerinti jogállamisági eljárás Magyarország ellen). Az indítványozók az önkormányzatokat megillető tulajdonvédelmet hozták fel, és arra hivatkoztak: miután a gépjárműadó meghatározott részének elvonása kormányrendelettel történt, így az alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésében meghatározott hatáskör-korlátozás formailag nem áll fenn, mivel a rendelkezés kizárólag a törvények alkotmánybírósági kontrollját korlátozza.
Csakhogy ez teljes tévedés. Hiába háborog Tóth Bertalan, hogy „az Alkotmánybíróság lényegében visszavezette a magyar jogrendszerbe a törvényerejű rendelet kategóriáját”, valójában a különleges jogrend természetével nincsen tisztában, jóllehet abban nem történt változás a 2012 előtti alkotmányos szabályozáshoz képest. A különleges jogrend pontosan attól „különleges”, hogy veszélyhelyzetben a kormány olyan rendeletet is alkothat, amellyel egyes törvények alkalmazását felfüggeszti, illetve törvényi rendelkezésektől eltérhet. Nem volt ez másként a liberális jogállam időszakában sem.
Az Alkotmánybíróság tehát teljes joggal veszi egy kalap alá a törvénnyel a különleges jogrendben, a törvényalkotás szerepkörébe helyezkedve megalkotott kormányrendeletet. Hétköznapi jogrendben a kormányrendelet a törvényhez képest részletszabályokat állapít meg, különleges jogrendben viszont átveszi a törvényi szabályozás funkcióját. Ha tehát az alaptörvény a törvény alkotmányos kontrolljának tilalmát írja elő, az értelemszerűen vonatkozik a különleges jogrendben, a törvényt helyettesítve megalkotott kormányrendeletre is.
Az ellenzéki indítvány sajnálatos módon nem találta el a képzeletbeli kaput. Az ominózus hatáskör-korlátozó 37. cikk (4) bekezdésének ugyanis van egy második mondata is: „Az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek.”
Helyben vagyunk! A gépjárműadó-hányad elvonásáról rendelkező veszélyhelyzeti kormányrendelet megalkotásának eljárási követelményeit az Alaptörvény 53. cikk (2) bekezdése tartalmazza: „A Kormány a veszélyhelyzetben rendeletet alkothat, amellyel – sarkalatos törvényben meghatározottak szerint – egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat.” A kormány tehát a sarkalatos törvény keretei között mozoghat.
A kérdés csak az: mit kell értenünk az Alaptörvény 53. cikk szerinti sarkalatos törvény alatt? Álláspontom szerint a sarkalatosként megalkotott katasztrófa védelmi törvényt, a 2011. évi CXXVIII. törvényt (továbbiakban: Kat.). Ez a sarkalatos törvény kifejezetten az Alaptörvény 53. cikkében leírt veszélyhelyzetet értelmezi (Kat. 44. §), felsorolja a kormány rendkívüli intézkedéseit veszélyhelyzet esetén (45. §), továbbá a veszélyhelyzetre vonatkozó sajátos irányítási szabályokat (46. §), precízen megállapítja a veszélyhelyzetben a kormány rendeletével bevezethető rendkívüli szabályokat (47–48. §), valamint a veszélyhelyzetben a kormány rendeleti felhatalmazása alapján alkalmazható rendkívüli intézkedéseket (49–51. §) is.
A Kat. semmiféle mozgásteret nem ad a kormánynak arra, hogy veszélyhelyzetben a gépjárműadóra vonatkozó törvényi szabályokat felülírja. A kormánypárti álláspont szerint viszont a sarkalatos törvény maga a sarkalatossá varázsolt felhatalmazási törvény, amely látszólag valóban parttalan – és persze éppen ezért: alaptörvény-ellenes – mandátumot biztosított a kormánynak.
A hatalmi érvelés két ponton is sántít. Egyrészt az Alaptörvény 53. cikk így folytatódik: „(3) A Kormány (2) bekezdés szerinti rendelete tizenöt napig marad hatályban, kivéve, ha a Kormány – az Országgyűlés fel-hatalmazása alapján – a rendelet hatályát meghosszabbítja.” Magyarul a (2) bekezdés szerinti sarkalatos törvényi keretek már előbb léteznek, mint hogy az országgyűlési felhatalmazás megszületne, így tehát fogalmilag kizárt, hogy az 53. cikkben felhívott sarkalatos törvény a felhatalmazási törvény lenne, és nem a Kat.
Másrészt maga a kormány is érzékelhette, hogy zavar támadt az „erőben”, mivel az átmeneti salátatörvény beiktatott a Kat.-ba egy Covid-klauzulát (51/A §). Ez a jövőre nézve valóban szabad kezet biztosít a kormánynak. Az április 6-ai kormányrendelet azonban ettől még messze túllépett a Kat.-ban mint sarkalatos törvényben meghatározottakon, és így nem teljesítette az alaptörvényben foglalt eljárási követelményeket. Erre hivatkozva kérhette volna az ellenzék a gépjármű-adóhányad elvonásáról szóló kormányrendelet utólagos normakontrollját. Nem ezt tették.
Nem maradt más hátra, mint konkrét ügyekben az egyedi jogsérelmeket alkotmányjogi panasz formájában Alkotmánybíróság elé vinni. Ilyen eset például, amikor egy másik veszélyhelyzeti kormányrendelet a bányászati joggal érintett magántelkekre az államnak elővásárlási jogot alapított. Az áprilisban hatályos Kat. természetesen a bányászati törvény felülírására sem nyitott utat a kormánynak. Ameddig a kormányzat nyilvánvaló alkotmányjogi ámokfutása a nyitva álló surranópálya dacára sem kerül a taláros testület elé, addig aligha az Alkotmánybíróság a „tetszhalott”.
A szerző ügyvéd, volt országgyűlési képviselő
A Publicisztika rovatban megjelenő írások nem feltétlenül tükrözik a szerkesztőség álláspontját.
Ennek a cikknek a nyomtatott változata a Magyar Hang 2020/27. számában jelent meg július 3-án.
Hetilapunkat megvásárolhatja az újságárusoknál, vagy digitálisan! És, hogy miről olvashat még a 27. számban? Itt megnézheti!
